El debate sobre las sentencias estructurales
En el marco del reciente encuentro anual del Grupo de Estudios sobre Justicia
Constitucional y Derechos Fundamentales, apoyado por el programa Estado de
Derecho de la Fundación Konrad Adenauer, que se realizó en Colombia, el eje
central de discusión fueron las sentencias estructurales, como herramienta de
respuesta legítima ante situaciones de alta complejidad en las violaciones de
derechos humanos (DD HH).
En esta entrega, y desde las particularidades y experiencias de las
realidades latinoamericanas, tres integrantes del grupo, Víctor Bazán
(Argentina), Gilbert Armijo (Costa Rica) y Claudio Nash (Chile), dan continuidad
a sus reflexiones sobre la justificación y contenido de estas sentencias.
¿Qué tan conveniente es para el funcionamiento del Estado social de
derecho y de la división de poderes el hecho de que los altos tribunales expidan
sentencias estructurales en las que le exijan al Ejecutivo la adopción de
políticas públicas u ordenen al Legislativo la expedición de
normas?
Víctor Bazán: Sí, es conveniente, pero en un marco
del constitucionalismo cooperativo. Si el Ejecutivo y/o el Legislativo no
cumplen cabalmente los mandatos constitucionales o lo hacen deficitariamente
(incurriendo en omisiones inconstitucionales), es posible y aconsejable que los
altos tribunales, por medio de, por ejemplo, sentencias estructurales, marquen
algunos lineamientos generales para la adopción de políticas públicas o tracen
líneas dialógicas con el Legislativo para la expedición de normas necesarias con
el fin de garantizar la operatividad de los derechos fundamentales y, así,
evitar que continúe el bloqueo a la supremacía y la fuerza normativa de la
Constitución y los instrumentos internacionales sobre derechos esenciales de los
que el Estado sea parte.
Gilbert Armijo: En sus 25 años de funcionamiento, el
Tribunal Constitucional costarricense ha dictado algunos fallos estructurales en
casos muy puntuales, por ejemplo, la Sentencia 1154-96, en la que se ordena al
Ejecutivo continuar el proceso de rehabilitación de la zona donde se ubica el
relleno sanitario de Río Azul y llegar al cierre definitivo del relleno con
estricto apego a las medidas que garanticen los derechos fundamentales; la
Sentencia 2011-13800, que reconoce el derecho de las privados de libertad con
orientación sexual diversa de obtener el beneficio de la visita íntima, o la
Sentencia 2013-4621, que ordenó a la Presidenta Ejecutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social una serie de plazos para la prestación de
servicios médicos en el país.
Estas soluciones no son exclusivas de la jurisdicción costarricense y es
posible encontrar similares en el derecho comparado o en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
No hay, por tanto, infracción del principio de separación de poderes o
división de funciones, en la medida en que los tribunales constitucionales
operen en el marco de las competencias constitucionales y legales, como supremos
intérpretes de dichas normas, y, en general, como defensores últimos de los
derechos fundamentales de los particulares.
Claudio Nash: Para el Estado social de derecho en el siglo
XXI, los derechos fundamentales no son un límite externo, sino que son un
elemento de legitimidad del poder público. En ese entendido, los DD HH son
obligatorios para todos los poderes del Estado, cada uno en el ámbito de sus
competencias. Dotar de efectividad a los derechos en sociedades complejas como
las latinoamericanas implica un esfuerzo por hacerse cargo de los desafíos que
presenta la realidad.
De ahí que frente a violaciones estructurales a DD HH, no pueda enfrentarse
este complejo tramado a través de actos aislados del Estado, sino que es
necesaria una actuación coordinada de los distintos poderes tendientes a la
ejecución del mandato constitucional. Si este es el desafío de la realidad, el
Poder Judicial no puede marginarse del esfuerzo por erradicar las bases que
justifican las violaciones descritas.
Las sentencias estructurales son un instrumento útil en este esfuerzo, en la
medida en que buscan, precisamente, activar a los órganos del Estado que se han
omitido en sus obligaciones constitucionales. De ahí que estas medidas no deben
ser vistas como una violación a la separación de poderes, sino una forma de
concretar la actividad estatal en una sociedad democrática constitucional,
entendida esta como una acción coherente de diversos actores que coordinan
esfuerzos en pos de la plena vigencia de los DD HH.
Por tanto, estas deben medirse con base en un complejo equilibrio:
integralidad de la repuesta a las víctimas directas e indirectas de la omisión
estatal y límites institucionales constitucionalizados.
¿Cómo lograr que la tutela o recurso de amparo cumpla sus fines sin
que se convierta en un instrumento ordenador de políticas públicas?
V. B.: Procesos como el amparo (acción de tutela en
Colombia) son instrumentos idóneos y cardinales para la protección de los DD HH.
Desde los altos tribunales debe actuarse con un dinamismo jurisdiccional
prudente, implementando las respuestas jurisdiccionales adecuadas para abastecer
la defensa y la realización de tales derechos, pero sin invadir zonas de
reservas de otros poderes del Estado. La búsqueda debe orientarse hacia
soluciones concertadas entre la jurisdicción constitucional y los restantes
poderes públicos en el contexto de una dinámica institucional sustentable en el
Estado constitucional y convencional de derecho.
G. A.: En la medida en que el juez constitucional opera en
el marco previsto por sus competencias, así como teniendo en cuenta las diversas
implicaciones del principio de la auto-contención, no hay infracción del Estado
social de derecho, ni del principio de separación de poderes o funciones.
Tampoco sirve el amparo, en este marco, como un instrumento ordenador de
políticas públicas generales.
Nótese que en Costa Rica, la tutela del recurso de amparo se verifica,
normalmente, sobre casos particulares, en que se violan derechos fundamentales
de individuos. De este modo, cuando se trata de la ausencia de protección de
derechos a prestaciones, la actuación del Tribunal Constitucional mediante el
recurso de amparo se dirige a solventar la situación alegada.
En suma, en el caso de los derechos prestaciones, la garantía jurisdiccional
de estos justamente se produce por el vacío o la ausencia de dotación de los
servicios esenciales por parte de las autoridades públicas, por lo que en la
mayoría de los casos no estamos frente a un instrumento ordenador de políticas
públicas, sino frente a la reparación efectiva e inmediata de estos
derechos.
C. N.: Para que las sentencias estructurales cumplan con los
objetivos que les son propios, es necesario satisfacer dos requisitos básicos:
la actuación del órgano judicial con jurisdicción constitucional dentro de sus
competencias y que las medidas sean razonables y fundadas. El primero de estos
requisitos habla de la relación con la actuación del órgano judicial dentro de
los procedimientos que constitucionalmente le han sido asignados y que dicha
sentencia estructural se dicte siguiendo los procedimientos establecidos. El
segundo elemento señala la relación con las medidas que se disponen. Estas deben
establecer la relación con los hechos conocidos en el proceso, que apunten a la
solución de los problemas de fondo que producen o permiten las violaciones y se
hagan cargo de los problemas de las víctimas concretas que han recurrido al
órgano judicial.
Para el cumplimiento de uno y otro requisito de legitimidad de las sentencias
estructurales, es fundamental que el tribunal que las dicta dé razones
suficientes de los elementos que las justifican.
¿Cree que las sentencias estructurales son legítimas y eficaces como
una forma de proteger los derechos fundamentales?
V. B.: Mi respuesta es afirmativa. Sin perjuicio de ello,
considero que representan una herramienta legítima, en la medida en que sean
prudentemente empleadas y aplicadas en situaciones que verdaderamente ameriten
una solución de tal tenor, es decir, ante violaciones severas, generalizadas y
sistemáticas a un haz de DD HH (civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales) que impongan la necesidad de recurrir a esta tipología de
megasentencias. El principio de razonabilidad, correctamente utilizado, es un
buen consejero ante cuestiones jurídica, institucional, política y/o
axiológicamente dilemáticas.
G. A.: En el sistema de justicia constitucional
costarricense, el dictado de estas sentencias estructurales resulta ser un
instrumento legítimo y eficaz en aras de proteger derechos fundamentales en
casos muy excepcionales, como los descritos, en los cuales una tutela “no
estructural” u ordinaria no es suficiente en aras de proteger estos derechos,
sobre todo en los casos de algunos derechos a prestaciones.
C. N.: La legitimidad de las actuaciones estatales en
materia de DD HH está definida por dos elementos: el cumplimiento de las
obligaciones internacionales del Estado y dotar de efectividad los DD HH
consagrados constitucional e internacionalmente. Las sentencias estructurales
permiten que el Estado cumpla con sus obligaciones internacionales en materia de
derechos con un fuerte contenido prestacional, particularmente, respecto de
aquellos grupos que han sido históricamente excluidos y discriminados, como
mujeres, indígenas, niños, migrantes, desplazados, entre otros. Así mismo, estas
sentencias cumplen un rol central para dar efectividad a los DD HH violados por
la omisión de los órganos del Estado encargados de implementar políticas
públicas para el cumplimiento de los derechos humanos.
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